A trajetória brasileira nos últimos 14 anos tem colocado o país em evidência no fluxo de migrações global. Segundo o Censo de 2010, o número de imigrantes internacionais quase dobrou no período, de 143,6 mil para 268,4 mil. Embora boa parte deste volume seja composta por brasileiros que trabalhavam no exterior e por profissionais qualificados de países castigados pela crise deflagrada em 2008, uma parcela nada desprezível ganha corpo com egressos de áreas em conflito ou cujo mercado negligencia a perspectiva de condições de vida razoáveis. Tanto que os pedidos de refúgios saltaram de aproximadamente 2 mil, em 2012, para 5 mil, no ano passado, segundo dados do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR). Os impactos relativamente brandos da turbulência econômica global – descontado o freio dos últimos dois anos e meio –, os avanços na consolidação da democracia e a preocupação com os direitos humanos tornaram-se decisivos para o movimento crescente de migrantes, avalia o diretor do Departamento de Estrangeiros da Secretaria Nacional de Justiça, João Guilherme Granja. Ele se refere, por exemplo, à quantidade de haitianos no mercado formal brasileiros, multiplicada por 18 em apenas dois anos, de 2011 a 2013, estima o Ministério do Trabalho. Em entrevista ao Portal, para a série Desafios 2015, Granja alerta que tal procura impõe a necessidade de novas regras migratórias, pois os avanços no tratamento aos refugiados e aos apátridas esbarram numa lei geral de migrações "obsoleta".

Na tentativa de aperfeiçoar as condições do imigrante no país, o Ministério da Justiça apresentou, neste ano, dois projetos de lei que estabelecem novas orientações políticas associadas às migrações. O primeiro busca amparar os apátridas, aqueles sem qualquer vínculo de nacionalidade. O segundo propõe uma nova Lei de Migrações, em substituição ao Estatuto do Estrangeiro, datado do período da ditadura militar. Granja os considera essenciais para ajustar o país à "dinâmica atual" do fluxo migratório. "Como deixamos a periferia mundial no fluxo migratório, temos de enfrentar, da forma mais adequada ao contexto brasileiro, fenômenos como a subjugação dessa população ao trabalho escravo. O imigrante não documentado torna-se muito vulnerável a situações como essa", aponta o especialista. Na conversa por telefone, ele ressaltou também o papel fundamental do Brasil no diálogo com os vizinhos latino-americanos para a construção de uma "rede continental de proteção ao refugiado". Um passo que ocupará o centro dos debates na Conferência Cartagena +30, programada para dezembro, em Brasília.

Portal: O Brasil acolhe, oficialmente, cerca de 6.600 refugiados, fora os milhares não registrados, frequentemente alocados em subempregos e até em condições de trabalho escravo. Como equacionar este problema?

Granja: As 6.600 pessoas que têm a proteção do refúgio reconhecida no Brasil compõem, sem retirar a importância do ponto de vista social, um percentual baixo em relação a nossa população migrante, por volta de um milhão e meio. Em comparação a outros países, nossa população de refugiados é numericamente reduzida. Há países que possuem centenas de milhares de refugiados, como os vizinhos a grandes conflitos ou a perseguições étnicas em larga escala. Os refugiados que não estão registrados são uma preocupação recente do Estado brasileiro. Isso porque, até pouco tempo, o governo brasileiro se restringia a falar dos que tinham documentação regulatória em dia. Nosso trabalho de recuperação vai ao encontro dessa questão, e acaba inserindo-se na discussão sobre a nova lei. Estamos definindo o paradigma migratório nos últimos anos e, com mais afinco, nos últimos meses.  A legislação vigente é obsoleta. Temos de enfrentar, da forma mais adequada ao contexto brasileiro, fenômenos como a subjugação dessa população ao trabalho escravo. Infelizmente, ainda observamos práticas de empregadores criminosos que criam essas situações tanto para brasileiros quanto para pessoas de outras nacionalidades. O imigrante não documentado torna-se muito vulnerável a situações como essa.

Portal: Quais são as soluções adotadas para resolver os pedidos de refúgio, que saltaram de aproximadamente 2 mil, em 2012, para 5 mil, no ano passado?

Granja: Quando alguém tem o refúgio reconhecido, partimos em busca das “soluções duradouras”. São medidas para garantir a sustentabilidade da vinda do refugiado. A integração ou inclusão social, mais tradicional, é a primeira solução duradoura. A pessoa se integra ao país de refúgio da forma mais fácil ou prática. A segunda solução duradoura é o retorno, ou seja, o reconhecimento de melhorias nas condições do contexto de origem do refugiado, sempre conjugada com a vontade de retornar. A terceira solução duradoura é conhecida como reassentamento: o deslocamento para um segundo país de refúgio. Muitas vezes, a primeira escala do refúgio é feita em um território mais próximo ou numa situação mais fácil para se esquivar da ameaça. Entretanto, esse lugar pode não ser o mais adequado. Geralmente, a pessoa busca um segundo lugar de refúgio. Para isso, já existe tecnologia jurídica e metodologia de refúgio, que seria o reassentamento. O Brasil é um dos países que se dispõem a esse processo. Recebemos pessoas que fugiram de seu país e foram reconhecidos em outro lugar como refugiados, mas não se adaptaram e buscam outra solução duradoura, o reassentamento.

Portal: O país tem recebido um número crescente de estrangeiros, sobretudo do Haiti e de países africanos, em busca de melhores perspectivas socioeconômicas. Quais as causas do grande aumento do número de pedidos de refúgio de 2012 para 2013?

Granja: Temos um diagnóstico mais amplo, no que tange não somente ao refúgio. Nossa leitura evidencia que o Brasil estava se vinculando a novos deslocamentos migratórios. O país saiu de uma periferia mundial no fluxo migratório e se inseriu na dinâmica atual de imigrações. O contexto brasileiro passou a ser mais conhecido, por meio de notícias que mostram o país entre os maiores PIBs (soma da produção de bens e serviços nacionais) do mundo, a consolidação do processo de redemocratização e o protagonismo em fóruns internacionais. Além disso, é um país que não tem inimigos, procura manter um diálogo internacional e mostra uma posição de opção de desenvolvimento que não manifesta algumas medidas vistas nos países desenvolvidos frequentemente, como negar serviços públicos aos imigrantes, ter uma postura de racionalidade fria, estratégica, contra as pessoas. Também é importante destacar que o Brasil possui uma carga simbólica forte, e gera um diálogo de identificação empática com as pessoas. É impossível destacar essa atração sem mencionar a Copa do Mundo. São todos fatores que fazem com que as pessoas optem por procurar o Brasil. Hoje sabemos que nossa legislação conspira contra isso. Assim, pretendemos substituí-la.

Portal: Por falar em Copa, o que fazer especificamente em relação aos visitantes que permaneceram no país depois do Mundial? Muitos visitantes pediram refúgio, outros estão incógnitos e são procurados pela Polícia Federal...

Granja: Do ponto de vista do refúgio, a forma como se entra no país não é levada como obstáculo à concessão do benefício. Precisamos encarar que, muitas vezes, é difícil sair do país de origem, assim como é complicado prestar contas no regresso. A própria legislação do refúgio reconhece isso em seu mecanismo de proteção e considera o pedido do benefício independentemente das avaliações feitas sobre as estratégias usadas para entrar no país. Ainda não há julgamentos nem decisões iniciais sobre esses casos, e sempre se leva em conta o fator individual. No caso do fluxo de cidadãos ganeses, tivemos por volta de 1.100 que obtiveram visto de turista para entrar no Brasil. Enquanto pouco mais da metade delas solicitou refúgio, outras retornaram normalmente. Essas pessoas vão ser avaliadas pela metodologia do refúgio.

Portal: De que forma a inclusão social do refugiado pode ser feita, na prática?

Granja: Hoje temos uma rede especializada no tema da solicitação de refúgio. O Estado brasileiro criou uma série de convênios com outras entidades que formam a Rede Nacional de Proteção do Refugiado. Há um repasse de dinheiro às organizações que compõem a rede, para que realizem ações de apoio, como assistência e aulas de idiomas. A rede nacional tem como missão acompanhar o solicitante de refúgio promovendo assistência psicossocial, auxílio aos primeiros aluguéis, auxílio à informação jurídica e conclusão dos estudos e emprego, ou seja, fornecer a estrutura social como um todo. Esta é a receita brasileira. Outros países adotam o processo de confinamento. Nesse processo, não há inclusão. As pessoas permanecem confinadas até a decisão final do processo de refúgio. Trabalhamos com a inclusão social desde o momento da solicitação. Aprovado o pedido, o refugiado tem acesso à documentação, recebe Carteira de Trabalho, e, se já houver possibilidade, é encaminhado para o mercado. A partir disso, o refugiado pode, por exemplo, iniciar os processos para obter o reconhecimento de diploma e o documento de certificação profissional. Quando existe um caso mais acentuado de fragilidade, por razões documentais ou culturais, por exemplo, a rede tenta dar o primeiro apoio e encaminha para a rede nacional de serviços públicos, por meio do Cras (Centro de Referência de Assistência Social).

Portal: Que desafios são intrínsecos nesse processo?

Granja: Temos de fortalecer a capacidade do Estado brasileiro para ampliar os serviços específicos a essas pessoas. Nossa ideia é sempre evitar a segregação. É preciso uma discussão que envolva estados e municípios para que também tenham políticas públicas com planos de inclusão social do refugiado. O exemplo mais recente foi a prática adotada pelo estado do Rio de Janeiro, que produziu o primeiro plano de integração dos refugiados. Nós queremos que os principais estados onde já existem essas populações se adiantem e criem órgãos colegiados, como comitês estaduais e municipais, que lidem com o refúgio. O principal ponto é coordenar tudo o que já temos e diagnosticar o que é necessário criar de forma específica.

Portal: Especialistas e líderes latino-americanos vão debater, na Conferência Cartagena +30, em dezembro, o tratamento a refugiados. Há perspectiva de a região trabalhar em conjunto para superar os desafios nessa área?

Granja: Estamos discutindo, no âmbito da conferência, uma quarta solução duradoura: aproximar o regime de livre-residência no Mercosul ao regime de proteção do refugiado em escala continental. Queremos que a América do Sul se torne um espaço comum de proteção dos direitos humanos. Estamos discutindo como isso vai ser operacionalizado. Em linhas gerais, é um tema complexo e técnico, mas vamos buscar um sistema que melhor compreenda e resolva os impasses. Muitas vezes, uma pessoa pode estar segura ou ter facilidades de inclusão social num país e não no outro. É preciso tornar esse processo compatível.

Portal: Qual o papel do Brasil no diálogo com outros países em relação aos deslocamentos globais, como soluções de conflitos e adoção de medidas de proteção a refugiados?

Granja: O Brasil foi escolhido anfitrião (da conferência), devido ao histórico de aprofundamento cada vez maior nas melhorias das práticas e normas em relação aos refugiados. A lei brasileira de refúgio de 1997, já é valorizada internacionalmente, assim como as práticas de acolhida aos refugiados, mais atuais em relação aos outros países. Nessa conferência, o papel do país anfitrião é provocar e acelerar o avanço nas práticas de refúgio em toda a região. Cartagena +30 se refere ao aniversário de 30 anos da Conferência de Cartagena, na Colômbia, em 1984, onde foi discutido um plano continental para o aprofundamento das práticas de proteção ao refugiado. Nosso compromisso é honrar o espírito das conferências anteriores e discutir perspectivas de proteção, que caracterizem, pelos menos, os próximos 30 anos. Também estamos discutindo a apresentação ao Congresso do projeto de lei que estabelece a nova lei de apatridia, que defende o apátrida, aquele que não tem direitos inerentes à cidadania ou a nacionalidade de nenhum país. Nosso objetivo é sistematizar o termo da apatridia e discutir esta quarta solução duradoura, que vincule a atual dinâmica de proteção internacional, o refúgio, e mecanismos mundiais de proteção ao apátrida, ao avanço crescente dos processos de integração do continente americano. É preciso uma discussão em escala continental para estabelecer compromissos comuns, de maneira que cada país possa reduzir não só as causas do refúgio e da apatridia, mas também ter uma ação mais protagonista na defesa e proteção dos fluxos de imigrantes.

Portal: Em relação ao apátrida, o que muda com as condições previstas pelo projeto?

Granja: Com o projeto de lei da apatridia, pretendemos, primeiro, integrar perfeitamente no Brasil os compromissos firmados quando o país assinou, há dez anos, a Convenção Internacional sobre Apatridia. Precisávamos ter um mecanismo que regulasse o procedimento de reconhecimento, ou seja, como a gente determina ou reconhece se é realmente um apátrida. É um processo difícil em que se deve acessar uma base de dados, mas que já vem sendo viabilizado pelas novas tecnologias. Hoje em dia precisamos entender quais são as características que podem ser identificadas como indícios da apatridia. Apesar de já acumularmos informações sobre esse anônimo, não temos bases de dados específicas sobre o apátrida. No que se refere à proteção, é preciso ter registrado, em nível legal, os direitos e garantias específicos que correspondem à situação de fragilidade inerente à apatridia.

Portal: Como assim?

Granja: Não ter uma nacionalidade reconhecida gera uma fragilidade tanto nacionalmente quanto internacionalmente, desde a dificuldade em acessar documentos até base de dados anteriores. É preciso também estabelecer mecanismos para assegurar a perfeita inclusão social da pessoa que se fixa no território. O problema daqueles sem nacionalidade é justamente esse: não há um país de referência. Por isso, a mais nova solução da lei de apatridia é justamente a proposição de que o país ofereça a possibilidade de o apátrida se tornar um cidadão brasileiro, caso manifeste o interesse. Se o problema era a ausência de nacionalidade, e ele aceita os direitos e deveres inerentes à condição de cidadão brasileiro, terá acesso à nacionalidade brasileira. Mesmo enquanto não recebe essa nacionalidade, tem direito à proteção, assim como os solicitantes de refúgio. Não pode, portanto, ser expulso, ser tirado do país arbitrariamente ou ter a volta exigida por outro país antes que seja definida a situação final no Brasil. 

Portal: A aprovação da Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas completa 60 anos. Por que o Brasil demorou tanto para incorporar as garantias legais para esses estrangeiros?

Granja: Nessa negociação havia uma dificuldade conceitual, solucionada há pouquíssimo tempo, sobre como caracterizar tal proteção. Os 30 anos iniciais da convenção, inseridos no período de ditadura militar, também contribuíram para a demora. Além disso, nos anos 1980, 1990 e no início dos anos 2000, o tema da migração era pouco apresentado ao público brasileiro. Vivíamos sob duas perspectivas: a primeira era de que o Brasil, desde o período da ditadura militar, era um país de expulsão de pessoas. Não havia interesse em migrar para um país que não tinha democracia. E, depois dos anos 1980, os ciclos de crises econômicas levaram a uma baixa atratividade de fluxo migratório. Até meados dos anos 2000, tínhamos um processo estatístico, como o IBGE indica, de saída de brasileiros, em resposta às dificuldades da vida por aqui. O tema da entrada no país era pouco visível. Isso passa a entrar na agenda pública em meados dos anos 2000. Desde então, observamos o ressurgimento de uma agência migratória e o amadurecimento da perspectiva brasileira para a mobilidade humana. Além disso, foi o momento de dar início à recuperação de todo esse atraso e perda de conhecimento sobre o tema.

Portal: A carência de especialistas, como o senhor já observou, também não dificultava o amadurecimento de soluções?

Granja: Nas universidades, demorou-se muito para formar profissionais que se sensibilizassem e tivessem capacidade técnica para fazer esse debate avançado. Até hoje o debate engatinha, e temos que importar medidas, formas com as quais outros países lidam com essas questões, mas que não dão certo. Estamos há pouquíssimo tempo desenvolvendo um diagnóstico próprio, sobretudo tirando o sistema migratório de áreas nas quais é difícil uma discussão avançada. Todas as questões ligadas à migração eram tratadas como temas policiais. Uma das demandas da Conferência Nacional de Migrações é de que tenhamos no Brasil um operador especializado em sistema migratório que não seja de caráter policial. Um operador claramente civil, que coloque o tema como autônomo, assim como observamos em vários países.

Portal: O que falta para criar um modelo específico para o Brasil? Que referências externas podem ser ajustadas à dinâmica migratória atual no país?

Granja: Temos inspirações, mas é preciso um senso crítico sobre as transplantações, pois as realidades dos países são bem diferentes. Na América Latina, há experiências que caracterizam bem os aspectos da região, como a Lei de Migrações, da Argentina, que já é estruturada e olha para o latino-americano. Trata-se uma lei inclusiva, que estabelece soluções sadias para o tema da imigração, um princípio que estamos dispostos a adotar. O melhor caminho para combater a exploração laboral e outras formas de violência, fatores aos quais o migrante está mais exposto, é justamente a universalização da documentação migratória. O diagnóstico das migrações é muito singular no Brasil. Temos 17 mil quilômetros de fronteira seca. Nenhum país em desenvolvimento no mundo tem tais características, a não ser a Rússia e a China, mas que estão em contextos diferentes do brasileiro. Temos também uma característica muito própria, relacionada à nossa formação histórica: não somos metrópole de ninguém. O Brasil foi colônia. Isso dita uma característica muito peculiar na formação migratória. Somos um país formado por migrantes e pelos povos de origem indígena. Esses povos tinham uma relação diferenciada quanto às fronteiras, pois são povos de deslocamento instantâneo que não reconheciam as fronteiras como os migrantes. Atualmente, levamos em conta esses fatores para redesenhar a política e a lei de imigrações do Brasil.

Portal: De que forma o Estatuto do Estrangeiro, em vigor desde a época da ditadura, interfere na política de imigração? 

Granja: O conceito que está em vigor e contido na lei de imigrações atual reduz a amplitude dessa política para a visão de que o processo é apenas a escolha de quem entra e quem fica no território nacional. Isso acabou viciando as pesquisas e os arquivos de Estado em épocas anteriores. Como o fluxo migratório era baixo, essa questão ficava invisível. A perspectiva de 1980 foi importada. A própria doutrina de segurança nacional brasileira foi fornecida por serviços militares de fora do país, que apoiavam a ditadura naquele contexto. É preciso criar uma perspectiva enraizada no Brasil na área migratória.

Portal: Que benefícios a nova proposta de Lei de Migrações pode trazer?

Granja: Precisamos de uma lei de imigrações que dialogue com a perspectiva de que tenhamos novas políticas públicas para migrações. Tais políticas devem desenvolver a capacidade de diagnóstico e de intervenção no cenário brasileiro, de forma que o Estado possa agir segundo objetivos claros e transparentes na defesa de aspectos já definidos. Por exemplo, permitir ao imigrante exercer plena liberdade, assim como deveres, direitos e garantias, e que possa ser um elemento de suporte no desenvolvimento estrutural do país. Esses são os méritos para uma nova orientação na política de migrações no território brasileiro.

Portal: Essa nova política contempla os migrantes brasileiros no exterior?

Granja: Sim, queremos que a política migratória inclua um olhar voltado aos brasileiros que moram no exterior, para garantir melhor os direitos, de forma também a manterem a identidade nacional e continuarem a se sentir protegidos e confortados como brasileiros. Isso é de interesse do país. É preciso fornecer condições de retorno, caso tenham interesse, e ampará-los tanto no Brasil quanto no exterior ao constituir uma família plurinacional. Em relação aos imigrantes, essa mudança visa ter uma capacidade estatal de atendê-los bem e sempre lutar contra certas barreiras que surgem nas chamadas políticas universais, como saúde, educação e assistência social, para evitar discriminação de acesso. Deve-se permitir que possam contar com políticas específicas vinculadas à adaptação inicial no território brasileiro, como a barreira linguística e a burocracia documental, para que o mais o rápido possível eles possam contribuir para a sociedade, para a economia e para a cultura brasileira de forma duradoura. E que tenhamos, pela especificidade desses fluxos, uma estrutura burocrática treinada, especializada, ao contrário da atual. O sistema migratório fica dividido nas mãos de fiscais do trabalho, de policiais e de pessoas que não foram qualificadas para lidar com a realidade migratória. Elas fazem o melhor possível, claro. Mas no contexto geral, precisamos de profissionais que tenham, como horizonte de trabalho, a compreensão, especialização e participação na construção de uma perspectiva brasileira de migrações.