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Rio de Janeiro, 18 de agosto de 2017


Desafios 2015

"Salto em infraestrutura exige marco regulatório consolidado"

Marcela Henriques - aplicativo - Do Portal

17/12/2014

 Marcela Henriques

Apontada por dez entre dez especialistas como uma das principais limitações ao crescimento, as carências em infraestrutura – área cujo orçamento deste ano soma R$ 19,3  bilhões, 0,86% do PIB (soma das riquezas nacionais) – impõem deveres de casa estratégicos às iniciativas público e privada. Gargalos do setor representam um dos piores entraves à competividade (o Brasil caiu da 53ª para a 57ª posição neste ranking, nos últimos quatro anos, indica levantamento do  Fórum Econômico Mundial - WEF). Na avaliação do diretor-executivo da LDC Comex, o engenheiro industrial Paulo Cesar Rocha, esses obstáculos podem ser resolvidos sem o envolvimento do governo central, desde que "os principais interessados se unam para enfrentá-los". Já o professor de Arquitetura e Urbanismo da PUC-Rio Ricardo Esteves afirma que as soluções exigem, sobretudo, políticas de Estado mais sustentáveis. "Precisamos entender que colocar dinheiro em infraestrutura não é gasto. É investimento", enfatiza. 

Em entrevista ao Portal, para a série Desafios 2015, Esteves reforça a importância de atrair investidores, mas alerta: para o desejado avanço em infraestrutura, é necessário consumar os marcos regulatórios". “Devem ser, acima de tudo, efetivamente formulados”, propõe o doutor em Engenharia de Produção. Com uma visão diferente, Rocha pondera: “os marcos regulatórios foram aprovados depois de discussões em que quase sempre houve consenso". Para o executivo,  "só a competição" pode aumentar a eficiência na área, e "a sociedade e o governo precisam entender isso". Igualmente necessária, prega Esteves, é uma visão de estratégia de longo prazo. "Este tipo de investimento infraestrutura é de longo prazo, o que acaba prejudicando por um dos maiores defeitos da nossa gestão pública, da nossa cultura política: misturar governo com Estado", avalia o especialista. Abaixo, os principais trechos da conversa com o professor Ricardo Esteves.

Portal: Dez entre dez analistas econômicos apontam as deficiências em infraestrutura com um dos principais gargalos do crescimento. Quais as maiores dificuldades na área e como superá-las?

Ricardo: Há conjunto de problemas de infraestrutura associadas a todos os tipos de serviço, de demandas sociais. Temos problemas para distribuição de área, distribuição de energia, coleta de lixo. A mobilidade, principalmente, sofre com a falta de investimentos que deveriam ser feitos ao longo do tempo mas, na hora H, não são. Isso faz com que o Custo Brasil (referente aos encargos em torno de empreendimentos) seja superdimensionado, em função de uma infraestrutura incapaz de atender essas demandas. Todos os sistemas de infraestrutura estão carentes, precisando de investimentos, o que gera custos para a sociedade. Então, investir nessas infraestruturas não significa gastar dinheiro. Pelo contrário, significa, a médio e longo prazos, economizar o que hoje é gasto por conta dessas infraestruturas ineficientes.

Portal: Até que ponto ambiente político prejudica a consolidação de avanços no setor?

Ricardo: Prejudica muito, porque esse tipo de investimento em infraestrutura é de longo prazo. Um dos defeitos da nossa gestão pública, da nossa cultura política, é misturar governo com Estado. Muitas vezes, quando há mudanças de governo, nossa mentalidade política leva a abandonar investimentos feitos em gestões anteriores para deixar uma (nova) marca. Só que mandatos nunca são suficientes para uma implantação plena de investimentos em infraestrutura. Isso acaba afetando negativamente os investimentos.

Portal: O orçamento deste ano para o setor soma 19,3 R$ bilhões, o que corresponde a 0,86% do PIB (soma das riquezas nacionais).  A verba é compatível com as exigências de aperfeiçoamentos nesta área tão estratégica? 

Ricardo: O montante de recursos é escasso, se olharmos bem para as necessidades do país. Por exemplo, o Brasil transporta suas cargas predominantemente em rodovias. Não deveria ser assim, pois o custo por tonelada transportada em trilhos é muito menor do que em rodovia. Se produzirmos uma malha ferroviária eficiente, tendemos a reduzir esses custos. Portanto, o montante é incompatível com as nossas necessidades. Estamos atrasados. Não estamos falando em manter a infraestrutura, mas em expandi-la. E ainda há o risco de o montabde ser contingenciado. Sabemos como funciona isso na esfera do governo. Há chance de descobrirmos no fim do ano que, por hipótese, nem a metade do orçamento foi efetivamente investida.

Portal: Os gargalos na infraestrutura são apontados – ao lado de deficiências de mão de obra, complexidade tributária e burocracia – como um dos principais entraves à competitividade (o Brasil caiu da 53ª para a 57ª posição neste ranking, segundo o Fórum Econômico Mundial -WEF). Como desatar esses nós e tornar o país mais competitivo?

Ricardo: Com políticas de Estado mais permanentes, sustentáveis, bem definidas, e uma visão de que colocar dinheiro em infraestrutura não é gasto, é investimento. Houve até um momento, no começo do primeiro mandato de Dilma Rousseff, em que a presidente reforçava esse aspecto: investimentos na área geram reduções de custo, dão retorno. Mas, antes de mais nada, deve-se perceber que políticas de Estado precisam estar imunes às mudanças de governo. Ou seja, representam políticas de investimento de médio e de longo prazos, horizontes de 10, 20 anos. Não dá para antever hoje uma malha de infraestrutura para atender plenamente a distribuição de cargas, por exemplo, incluindo ferrovias, rodovias, portos e aeroportos, num horizonte menor do que dez anos. Considerando que a cada mudança de governo os investimentos anteriores são abandonados, há uma descontinuidade nesse processo e acabamos não conseguindo chegar a esse patamar nunca.

Portal: Falando em segmentos específicos, o escoamento nos portos, apesar dos aperfeiçoamentos, ainda padece com gargalos aduaneiros. Como resolvê-los?

Ricardo: Esse é o lado da burocracia. Temos associada ao Brasil uma série de outros custos voltados ao controle de importações e exportações. Para o cuidado aduaneiro, durante muito tempo focado numa tecnologia obsoleta e ultrapassada, hoje já há respostas tecnológicas que possibilitam uma redução drástica de custos. É mais um daqueles investimentos que não podem ser vistos como gastos. Representam aplicações de recursos que tendem, em médio prazo, a reduzir custos. Então, mexer na burocracia em si, principalmente na cultura da burocracia, e associar o sistema de controle de gestão às tecnologias avançadas formariam um caminho para reduzir os custos relativos ao controle aduaneiro. Em outras palavras, para ganhos de eficiência e competitividade.

Portal: Falando ainda em burocracia: o transporte de carga entre portos brasileiros deve expandir 10% neste ano, mas, ao mesmo tempo, a burocracia para o transporte por cabotagem assemelha-se à aplicada nas operações de exportação e importação. Como casar tais demandas sem afetá-las?

Ricardo: Não sei se não queremos afetá-las. Queremos afetá-las positivamente, aumentar a quantidade de carga dos trens, reduzir a quantidade de carga dos caminhões, aumentar a quantidade de carga nos portos, porque o transporte marítimo também é competitivo, mesmo que esteja voltado para o mercado interno. Queremos afetar positivamente a matriz da logística de cargas, mas temos de fazer com que isso se torne competitivo e eficaz, de maneira a propiciar uma distribuição mais equitativa das oportunidades e possibilidades que a sociedade produz. Assim, voltamos para a questão da burocracia. Os avanços desejados vão reduzir o custo logístico menor, o que é bom tanto para o mercado interno, para o consumidor final, quanto para o mercado internacional. 

Portal: O senhor ressalta que os marcos regulatórios são cruciais para um salto no setor. Neste sentido, quais os principais pontos a serem ajustados?

Ricardo: Os marcos regulatórios precisam ser, acima de tudo, efetivamente formulados. Existe, sim, o momento da experimentação, da divulgação ampla. Mas existe um momento em que esses marcos regulatórios vão ser definidos e estabelecidos. É claro, às vezes, interesses difusos puxam os marcos numa direção ou noutra. De qualquer maneira, eles seriam objetos de revisões permanentes. Nada nesse campo é perene. A ideia é que se vá discutindo e ajustando formulações ao longo do tempo. Mas o marco regulatório, para se tornar eficaz como instrumento de aproximação de investimentos de fora, precisa se dar de uma maneira um pouco mais sustentável. Um investidor não quer só o marco regulatório materializado. Ele precisa estar seguro, por exemplo, em relação ao respeito aos contratos. Precisa perceber que, num horizonte de pelo menos 20 anos, o marco não será alterado significativamente. Se o investidor em potencial achar que o marco tem vida útil curta, perde a confiança. Se o marco for perecível a curto prazo, não é um marco regulatório. O marco deve ser mais constante, representar uma visão estratégica de longo prazo. Acima de tudo, deve estar colocado na mesa, definido. Estamos discutindo um marco há muitos anos, e ele não se materializa, nem para depois podermos avaliar se gerou uma política de economia, de redução de custos. 

Portal: As novas regras para os portos revelam-se suficientes à expansão do segmento? Neste sentido, o que avançou e o que ainda precisa ser ajustado?

Ricardo: O que eu vejo é o seguinte: temos uma política de portos muito centrada em investimentos públicos e até em gestão pública. Há poucas experiências relativas a gestões privadas de portos. Se entendermos que vivemos numa espécie de transição, e que esses tipos de investimento são relativamente grandes, uma mudança de paradigma só virá no médio e longo prazo. Ainda estamos experimentando a perspectiva, no caso dos portos, de investimentos de gestão privada cujos resultados ativos serão produzidos em médio prazo. Só então poderemos avaliar melhor se a mudança de modelo foi eficaz, como um todo, para o país.

Portal: O Custo Brasil, referente aos encargos em torno de empreendimentos, faz com que os portos brasileiros sejam apontados como dos mais caros do mundo. Que ações podem reduzir esta conta e, consequentemente, atrair mais investimentos e negócios?

Ricardo: Temos um Brasil muito associado a custos operacionais e burocráticos. Estudar uma melhoria de eficácia nos custos de gestão aduaneira é o caminho. Mas há uma série de aspectos operacionais a considerarmos, e o que se percebe, no caso dos portos, é uma espécie de competitividade entre eles. Percebe-se uma visão muito localizada, restrita. Governadores, senadores e deputados federais, de um modo geral, defendem políticas de manutenção dos seus equipamentos portuários, por conta de compromissos com seus estados, e esquecem o compromisso maior, com o país como um todo. Logo, esbarra-se em um comportamento corporativo e eleitoral de quem deveria decidir sobre investimentos. Talvez uma mudança cultural, uma discussão política e não localizada, ajudasse a superar esses obstáculos, para que possamos ter um sistema portuário mais eficiente, mais barato e, consequentemente, mais atrativo.

Portal: Em relação aos aeroportos, os principais deles, como Cumbica, em São Paulo; Confins, em Minas; e Galeão, no Rio, passaram a ser administrados pela inciativa privada, o que representa cerca de R$ 11,6 bilhões em investimentos. Na sua opinião, a política de concessões é suficiente para modernizar os aeroportos e compatibilizá-los com as demandas logísticas e da aviação civil? Quais as prioridades para atingir essas metas?

Ricardo: Há algum tempo a gente vem experimentando privatizar as operações em determinadas regiões, e o Brasil, como vários países, tem experiências bem e malsucedidas. Percebo que simplesmente privatizar uma operação ou gestão não é suficiente. São necessárias regras de jogo mais claras e projetos melhores. Mas, da mesma maneira que os portos, a experiência dos aeroportos ainda é recente. Precisamos de uma certa maturação para que possamos avaliar e comparar eficácias e resultados em relação a aeroportos que eram operados por gestões públicas (Infraero) e passaram à iniciativa privada. Convém lembrar que este processo começou há uns dois anos. Não há ainda muitos resultados decorrentes desta privatização. Imagino que possa acontecer mais ou menos o que se viu em outras áreas: há um ganho inicial muito grande, mas só o tempo dirá se o ganho vai se manter ou se depois se começará a reduzir investimentos e, consequentemente, a deteriorar a atividade.

Portal: Sucateadas por uma sucessão de políticas públicas – desde a opção, na década de 1950, por investir prioritariamente nas rodovias, para atender às demandas da indústria automobilística –, as ferrovias também carecem de uma série de avanços. Há perspectiva de se tirar esse atraso? Como fazê-lo? Ou ainda falta, como se diz, vontade política?

Ricardo: A questão da vontade política se materializa numa espécie de compromisso, mais do que com a indústria automobilística em si, com os postos de trabalho criados. Quando se tomou a decisão, em 1950, de se investir nesta indústria, a ideia era consolidar um parque industrial no Brasil. E temos de admitir que, se não fosse tal diretriz, possivelmente este parque industrial não se consolidaria da forma como se consolidou. Isso corresponde a um contexto válido, que definiu investimentos, mas infelizmente defendeu também medidas de desencorajamento e desvalorização de modos ferroviários, sejam urbanos ou interurbanos, ao longo do tempo. Ainda estamos prisioneiros desse modelo. Hoje sabemos que a indústria automobilística não é tão intensiva no uso da mão de obra. Sabemos que, do ponto de vista mais estratégico, a opção pelo rodoviarismo representa um custo e não um ganho, e todo mundo sabe que o custo, no caso do transporte interurbano de carga sobre trilhos, é muito mais barato do que caminhões. A quebra do paradigma vigente e o retorno ao outro modelo estão sendo muito difíceis. Ainda vemos a indústria automobilística como intensiva no uso de mão de obra. Estamos preocupados com a perda desses postos de trabalho e, equivocadamente, vamos incentivando, via redução de  IPI, a compra e uso de carros. Mas há uma série de condições que favorecem o uso de modos ferroviários, seja para transporte de cargas (interurbano) ou passageiros (urbano). Mas a revalorização dos modos ferroviários significa não só investir em ferrovias e construção de trens. Significa também reduzir os incentivos aos modos rodoviários, ou seja, retirar subsídios, reduções de impostos. Isso implica uma desarticulação política.

Portal: Ainda em relação ao segmento ferroviário, que exemplos externos podem servir de referência para a modernização?

Ricardo: Existem os modelos americano, europeu, indiano. São vários os modelos que enfatizaram essa forma de circular, por conta até de fatores culturais. Uma opção que se revela não só mais baratas, como indica o consumo energético por tonelada quilômetro, mas representa também mais controle e segurança. Nos vagões de trem, as cargas estão imunes, por exemplo, a problemas como congestionamentos e significam um tempo de viagem mais controlável e compatível com a operação ou o custo desejado.  Marcela Henriques

Portal: O setor rodoviário, corredor logístico para a maior parte do que é produzido no país, sofre com conservação precária, falhas de segurança e até com problemas como cidades mal planejadas. Na sua avaliação, quais os principais aperfeiçoamentos na área? A política de concessões é um caminho interessante?

Ricardo: As concessões podem ser um caminho interessante. Eu não descartaria, em princípio, os resultados positivos. Mas isso não acontece automática ou necessariamente. A simples concessão, ao meu ver, não é capaz de gerar a melhoria. É preciso que a concessão seja acompanhada de uma série de outros regulamentos e regulações e, principalmente, de fiscalização. Para isso temos as agências (reguladoras), que são mecanismos do Estado, não do governo brasileiro. Se vão efetivamente fazer isso, só o tempo vai dizer. De qualquer forma, mesmo que se melhore a infraestrutura, por meio das concessões ou não, mesmo que se reduzam alguns gargalos, ainda há, como falamos, o problema do volume muito grande de produtos transportados por modos rodoviários. Poderiam estar nos trens, a um custo bem menor. A questão da concessão e remoção dos gargalos é importante, sim, mas do ponto de vista político, isso requereria uma mudança de modelo do modo rodoviário para o modo ferroviário que contemplasse a grande maioria dos produtos em circulação no país. Seja para chegar até o porto ou chegar até o consumidor, nas cidades brasileiras.

Portal: O avanço de renda observado na última década levou à ascensão da classe C e, consequentemente, ao aumento na demanda de produtos e serviços para tal público. Em termos de infraestrutura, o que precisa ser feito para melhor contemplar tais mudanças socioeconômicas?

Ricardo: Houve um aumento da classe C e passamos a ter um mercado interno consumidor mais consistente, o que é muito bom para o país, porque torna nossa economia mais imune aos problemas externos. Conseguimos resolver a maior parte dos nossos problemas internamente. O que precisa, primeiro, são mudanças de paradigma. Se quisermos reduzir o custo desses produtos no supermercado, no balcão da loja, é preciso reduzir o custo logístico, especialmente com investimentos em transporte ferroviário. Mais uma vez, estamos falando em políticas de médio e longo prazos. Reitero: são políticas de Estado, não de governo. À medida que amadurecemos a visão de que o Custo Brasil afeta a competitividade dos produtos nacionais nos mercados interno e externo, fica clara a necessidade de políticas de Estado de longo prazo com uma visão estratégica mais abrangente.

Portal: De acordo com a presidente Dilma Rousseff, a banda larga é um dos maiores desafios na infraestrutura brasileira, e depende fortemente de dinheiro público. Quais os deveres de casa do Brasil nesta área? Como torná-la em pé de igualdade com os países desenvolvidos e os outros emergentes?

Ricardo: Precisamos expandir a rede. A circulação de informações se torna cada vez mais estratégica. É fundamental que tenhamos uma democratização, socialização, no acesso as informações. A banda larga é um veículo para este avanço, mas precisamos expandir a rede. Levar esses sinais e essa possibilidade de acesso às áreas remotas. Trata-se de um dever de casa para se formatar, planejar, de maneira a fazer os investimentos necessários à consolidação da rede.